Update: Von Hemm- und anderen Schwellen des Rundfunks auf seinem Weg ins Internet

Konsultation zum Medienstaatsvertrag

 

Die Rundfunkkommission der Länder plant, Medienintermediäre wie Soziale Netzwerke, „User Generated Content“ Portale und Blogging Portale zu regulieren. Damit geht es nicht mehr nur um Smart-TVs, Zattoo und Netflix, sondern um netzpolitisches Kernterritorium. Noch bis zum 30. September läuft das Beteiligungsverfahren. Die Rundfunkpolitiker bitten um Stellungnahmen über das Kontaktformular.

Die Absicht ist, – wie bei allem, was aus der Meinungs- und Rundfunkfreiheit des Artikel 5 des Grundgesetzes hervorgeht, – die frei zugängliche Informations- und Meinungsvielfalt und die kommunikative Chancengleichheit zu sichern, auf dass wir uns alle frei unsere Meinung bilden können. Gemeint sind meinungsmächtige Intermediäre wie Youtube, Facebook und Google. Doch wie sieht es mit unbeabsichtigten Nebenwirkungen aus? Soviel vorweg: Auch nach den geplanten Regelungen müssen Netzpolitik TV, Wikimedia Commons oder Fefes Blog keine Rundfunklizenz beantragen. Der neue Rundfunkstaatsvertrag bedeutet nicht den Untergang des Internet, wie wir es kennen – auch wenn er der 23. ist. Ob er sich trotz guter Absichten auf zivilgesellschaftliche Angebote auswirkt, ist unklar. Ein Vorschlag zur Vermeidung von Kollateralschäden.

Siehe auch meine Stellungnahme für den Digitale Gesellschaft e.V.

Vom Rundfunk ins Internet
Rundfunk und Telemedien
Medienplattformen und Benutzeroberflächen
Medienintermediäre
Vorschläge

Vom Rundfunk ins Internet

Seit Fernsehen und Radio ins Internet „konvergieren“, beschäftigt sich auch das Rundfunkrecht damit. Wegbereiter für Regelungen zu Diensten auf Abruf war der Bildschirmtext-Staatsvertrag (1983 – 1997). 1997 wurde er durch den Mediendienste-Staatsvertrag (1997 – 2006) ersetzt, der sich bemühte, Mediendienste („an die Allgemeinheit gerichteten Informations- und Kommunikationsdiensten in Text, Ton oder Bild“) einerseits von Rundfunk und andererseits von Individualkommunikation im Netz abzugrenzen. Diese „Mediendienste“ wurden mit der 9. Änderung 2006 in den Rundfunkstaatsvertrag selbst aufgenommen und dieser in „Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien“ umbenannt. Darin werden andere Telemedien, z.B. für ausschließlich persönliche oder familiäre Zwecke, unterschieden von Telemedien mit „journalistisch-redaktionell gestalteten“ Angeboten.

Die Digitalisierung des föderalen Rundfunkrechts findet parallel auch im Europarecht statt. Den Anfang machte hier die Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen (1989), die einen gemeinsamen europäischen Rundfunkmarkt schaffen sollte, vor allem durch die Einführung einer zehnprozentigen Quote für europäische Werke in europäischen Fernsehkanälen. Ihre Überarbeitung 2007 führte die Unterscheidung zwischen „linearen“ Diensten (herkömmliches Fernsehen, Internet, Mobilfunk) und „nichtlinearen“ Diensten (Fernseh- und Informationsangebote auf Abruf) ein und zu einer Umbenennung in Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD).

Diese wird aktuell ebenfalls novelliert. Die Trilog-Verhandlungen darüber sind im Juni abgeschlossen worden. Im Herbst wird die Verabschiedung erwartet. Neben Anpassungen der Regeln für Werbung, Jugendschutz und Hassbotschaften wird die Richtlinie erweitert auf kommerzielle Video-Sharing-Plattformen, die sich an die Allgemeinheit richten. Darunter fällt ausdrücklich Youtube, aber auch audiovisuelle Inhalte, die auf Social-Media-Diensten wie Facebook geteilt werden. Zu den Vorschriften gehören Altersverifikation, elterliche Kontrollsysteme und Meldeverfahren für problematische Inhalte. Diese müssen vereinbar sein mit der Haftungsbefreiung für digitale Intermediäre in der E-Commerce Richtlinie. Während TV-Veranstalter aktuell mindesten 50% ihrer Sendezeit für europäische Werke einschließlich heimischer Inhalte aufwenden müssen, wird die Vorgabe für Video-on-Demand-Dienste konkretisiert: Europäische Werke müssen hier mindestens 30% des angebotenen Katalogs ausmachen und gut sichtbar sein (FAQ updated audiovisual rules, 07.06.2018). Der aktuelle deutsche Entwurf setzt zwar die neue AVMD-Richtlinie noch nicht um, steht aber bereits in ihrem Schatten.

Zur Einleitung in die Konsultation heißt es: „Rundfunk ist heute mehr als Radio und Fernsehen: Smart-TVs, OTT, Streaming, Let‘s Plays oder user-generated-content sind nur einige Begriffe, die den Medienwandel beschreiben.“

Um bestehende Konzepte und Sicherungen des Rundfunkrechts diesem Medienwandel anzupassen, folgt der Entwurf im Wesentlichen dem, was die Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz in ihrem Abschlussbericht im Juni 2016 vorgeschlagen hat. Deren AGs zu den einzelnen Regelungsbereichen sind seither unter Federführung der Länder Hessen (Rundfunkbegriff), Nordrhein-Westfalen (Plattformregulierung) und Hamburg (Intermediäre) weiterentwickelt worden zum jetzigen Entwurf.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ausdrücklich nicht Gegenstand der aktuellen Reform. Dessen Telemedienauftrag neu zu fassen, war Aufgabe des am 14. Juni beschlossenen 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrages. Bei dessen Konsultation im Juni 2017 sind insgesamt 62 Stellungnahmen eingegangen. Bei der aktuellen Bürgerbeteiligung waren es bereits in der ersten Woche über 300 Stellungnahmen, weshalb die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz entschied, die Frist für die Einreichung bis zum 30. September 2018 zu verlängern.

Rundfunk und Telemedien

Bislang unterscheidet der Rundfunkstaatsvertrag zwischen zulassungspflichtigem „Rundfunk“ und zulassungs- und anmeldefreien „Telemedien“. In den Erläuterungen zum Entwurf heißt es, seit geraumer Zeit werde bezweifelt, ob diese Unterscheidung noch zeitgemäß ist. „Diskutiert wird, ob das im Rundfunkbegriff (§ 2 RStV) enthaltene Tatbestandsmerkmal der Linearität („zeitgleich“ und „entlang eines Sendeplans“) noch handhabbar und praktikabel ist und ob die Zulassungspflicht durch eine bloße Anzeigepflicht ersetzt werden sollte.“

Geplant war nichts weniger, als diesen Rundfunkbegriff grundlegend neu zu definieren. Er sollte mit Telemedien verschmolzen und aus dem „Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien“ ein „Medienstaatsvertrag“ gemacht werden. Abgesehen davon, dass dieser Name leicht zum Missverständnis führen könnte, dass nun auch die Presse mit erfasst werden soll, scheiterte der Plan an der neuen AVMD-Richtlinie. In den Erläuterungen heißt es, diese „wird an der bisherigen Unterscheidung zwischen linearen audiovisuellen Mediendiensten und audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf festhalten. Entsprechend wird auch der staatsvertragliche Rundfunkbegriff das Merkmal der ‚Linearität‘ beibehalten. Die zum Rundfunkbegriff selbst vorgesehenen Änderungen sind deshalb im Wesentlichen redaktioneller Natur.“ (Erläuterungen zur Novellierung des Rundfunkbegriffs).

Rundfunk“ bleibt weitgehend unverändert ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans mittels Telekommunikation.

Dabei schließt „journalistisch-redaktionell gestaltet“ z.B. Webcams aus. Dass Rundfunk nicht mehr „unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen“, sondern „mittels Telekommunikation“ verbreitet wird, ist eine sprachliche Aktualisierung. „In Bewegtbild oder Ton“ schließt textbasierte presseähnliche Angebote aus.

Rundfunkveranstalter benötigen weiterhin eine Zulassung. Darüber entscheidet die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) der Landesmedienanstalten (LMA). Eine Ausnahme gab es bislang für ausschließlich im Internet verbreitete Hörfunkprogramme. Daraus entsteht nun ein neue Regelung für Bagatellrundfunk. Demnach bedürfen keiner Zulassung:

„1. Rundfunkprogramme, die aufgrund ihrer geringen journalistisch-redaktionellen Gestaltung, ihrer begrenzten Dauer und Häufigkeit der Verbreitung, ihrer fehlenden Einbindung in einen auf Dauer angelegten Sendeplan oder aus anderen vergleichbaren Gründen nur geringe Bedeutung für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung entfalten,
2. Rundfunkprogramme, die jedenfalls weniger als 5.000 Nutzern zum zeitgleichen Empfang angeboten werden,
3. Rundfunkprogramme im Internet, die regelmäßig im Monatsdurchschnitt weniger als 20.000 Zuschauer erreichen [oder vorwiegend dem Vorführen und Kommentieren des Spielens eines virtuellen Spiels dienen].“

Damit soll der langjährige Streit darüber, ob Youtuber für Live-Streams Sendelizenzen benötigen, entschärft werden. Um Klarheit über den aktuellen Stand zu schaffen, hatte die ZAK im März eine neue Checkliste zur Einordnung von Streaming-Angeboten im Internet veröffentlicht, dazu Antragsformulare für natürliche und juristische Personen. Dort heißt es: „Die Medienanstalten setzen sich dafür ein, das Verfahren für diese Angebote zu vereinfachen und fordern vom Gesetzgeber – ähnlich wie beim Webradio – die Einführung einer Anzeigepflicht statt einer Zulassung.“

Diesen Weg ist der Gesetzgeber in dem Entwurf nicht gegangen. Stattdessen versucht er Ähnliches zu bewirken, indem er die Bagatellschwelle von 500 auf 5.000 potentielle gleichzeitige Nutzer erhöht. Dazu die ZAK: „Es spielt keine Rolle, wie viele Personen Ihr Angebot tatsächlich nutzen. Bei einem großen Teil der Angebote, wie YouTube, Twitch, Periscope und Facebook, ist eine Beschränkung auf unter 500 mögliche Nutzer technisch nicht möglich, sodass dieser Ausschlussgrund hier nicht greift.“ (Checkliste) Das gleiche gilt für die vorgeschlagenen 5.000 möglichen Nutzer. Tatsächlich liegen die angezeigten tatsächlichen Live-Zuschauer bei vielen Twitch-Kanälen deutlich darüber.

Nur wird man mit Grund annehmen können, dass der Einfluss von Spielen wie Counter-Strike oder WoW auf die öffentliche Meinungsbildung eher gering ist. Das gleiche gilt für Teleshoppingkanäle, die ebenfalls linear aber ohne Einfluss auf die Meinungsbildung sind. Für sie gibt es bereits an vielen Stellen im Rundfunkstaatsvertrag eigene Regelungen. Reichweite allein ist für Meinungsbildung offensichtlich kein hinreichender Faktor. Daher überlegen die Politiker, live eSports und Let’s Player ausdrücklich auszunehmen. Eine Sonderregelung für „virtuelle Spiele“ wirkt jedoch wie ein Heftpflaster auf einem löchrigen Konstrukt.

Zwei Let’s Player haben dieses Jahr eine Zulassung beantrag und erteilt bekommen: Sebastian Meyer für seinen Kanal Rewinside auf Twitch und Rainer Winkler für DrachenLord auf Youtube.

Umgekehrt wünschen sich Live-Übertragungen vom netzpolitischen Abend (NPA) oder vom Chaos Communication Congress (CCC) einen solchen Einfluss auf die Meinungsbildung, fallen jedoch aufgrund ihrer begrenzten Häufigkeit wohl aus der hier verwendeten Definition von „Rundfunkprogrammen“. Doch auch diese Mutmaßung wird durch die Erläuterungen der ZAK in Frage gestellt:

„Kriterien für die Annahme eines sog. Sendeplans sind Regelmäßigkeit, Häufigkeit oder Aktualität. Weitere Kriterien sind zudem eine vorherige Ankündigung Ihrer Streams über soziale Netzwerke, sodass Ihre Zuschauer wissen, wann Ihr nächster Stream stattfindet, oder eine direkte Kommunikation mit dem Publikum. Darüber hinaus können auch eine Adressierung der Zuschauer, der vorherige Erwerb von Rechten oder ob Ihr Angebot auf Fortsetzung angelegt ist dafür sprechen, dass es sich um einen Sendeplan handelt. Diese Kriterien müssen nicht alle zusammen vorliegen. Auch bei Vorlage einzelner Kriterien kann das Merkmal eines Sendeplans bereits erfüllt sein.“ (Checkliste)

Jeder erste Dienstag im Monat und jedes Jahr zwischen Weihnachten und Neujahr ist regelmäßig. Sowohl NPA wie CCC behandeln aktuelle Themen, kündigen ihre Streams über soziale Netze und direkte Adressierung der Zuschauer an und holen, zumindest konkludent, die Rechte für Übertragung und Aufzeichnung von den Vortragenden ein. Reichen diese Kriterien aus, dass in diesen beiden, von einem klassischen Fernsehprogramm ziemlich weit entfernten Fällen von einem Sendeplan auszugehen ist? Sind die Live-Streams von NPA und CCC somit zulassungspflichtiger Rundfunk?

Prominenter Streitpunkt war, ob es sich bei Merkels wöchentlichem Podcast Die Kanzlerin direkt und den regelmäßigen Pressekonferenzen Live aus dem Kanzleramt um Rundfunk handelt. Wäre dem so, müsste sie eine Lizenz beantragen, die ihr aber nicht erteilt werden dürfte, weil Staatsfunk unzulässig ist. Nach einer Recherche von Buzzfeed prüfte die ZAK die Öffentlichkeitsarbeit der Bundeskanzlerin. Laut Berliner Morgenpost (21.09.2018) entschied die ZAK nun, dass es sich bei den Merkel-Angeboten nicht um Rundfunk handele. Beide Formate sind Podcasts, die nicht linear nach einem Sendeplan ‚ausgestrahlt‘, sondern ausschließlich auf Abruf angeboten werden. In dem Bericht heißt es zur Begründung weiter, „Live aus dem Kanzleramt“

enthalte zwar auch Live-Elemente, wie Übertragungen von Reden bei Staatsbesuchen, diese Live-Elemente würden jedoch nicht redaktionell bearbeitet.

Drei Livestreams der Bild-Zeitung hatte die ZAK im April für lizenzpflichtig befunden und untersagt, sofern nicht innerhalb von zwei Wochen ein Antrag auf Zulassung gestellt würde. Der Springer-Verlag geht gerichtlich gegen den Beschluss vor.

An den Bestimmungen zu „Telemedien“ (§§ 54 – 61 RStV) ändert sich nichts. Sie bleiben zulassungs- und anmeldefrei, unterliegen aber bestimmten Informations- und, wenn sie journalistisch-redaktionell sind, weitergehenden Pflichten. Der Telemedienauftrag der Öffentlichen-Rechtlichen wurde in dem im Juni beschlossenen 22. Rundfunkänderungsstaatsvertrag aktualisiert. Der umstrittenste Punkt darin war die Konkretisierung des Verbots der Presseähnlichkeit: Die Online-Angebote der Öffentlich-Rechtlichen sollen „von ihrer Anmutung her“ den Schwerpunkt auf Audiovisuelles setzen, also auf den ersten Blick als „Mediathek“ zu erkennen sein. Die Zeitungsanmutung soll den Verlagen vorbehalten bleiben. Um künftige Konfliktfälle über die Anmutungsregel zunächst vorgerichtlich zu lösen, wird eine gemeinsame, paritätisch besetzte Schlichtungsstelle eingerichtet.

Der aktuelle Entwurf folgt dieser Trennung von Rundfunk und Presse. War bislang von dem Rundfunk „vergleichbaren Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind)“ die Rede, heißt es nun parallel zu „presseähnlichen Telemedien“: „rundfunkähnliche Telemedien … mit Inhalten, die nach Form und Inhalt hörfunk- oder fernsehähnlich sind und die aus einem von einem Anbieter festgelegten Inhaltekatalog zum individuellen Abruf bereitgestellt werden.“

Der Entwurf hält auch an der Unterscheidung von Rundfunk und Abruf fest: Einem linearen Programm kann ein Nutzer nur folgen oder den Kanal wechseln. Bei Abrufmedien hat er eine größere „Nutzerautonomie“. Die Regelungen für Rundfunk und rundfunkähnliche Telemedien auf Medienplattformen, Benutzeroberflächen und Medienintermediären sollen jedoch weitgehend angeglichen werden.

Das Merkmal journalistisch-redaktionell gestaltet“ ist nun in die Definition von „Rundfunk“ aufgenommen worden und damit auch enthalten in der von „rundfunkähnlichen Telemedien“.

„Eine journalistisch-redaktionelle Gestaltung ist in der Regel anzunehmen, wenn Ihr Angebot bereits inhaltlich als journalistisch-redaktionell zu bewerten ist und/oder Bestandteile von klassischen Rundfunkangeboten enthält (z. B. der Einsatz von mehreren Kameras, Auswahl von Bildausschnitten mittels Zooms und Schwenks oder eine Kommentierung des Geschehens).“ (Checkliste)

Das Merkmal wird bereits bei allem gefordert, was die Öffentlich-Rechtlichen im Netz tun: bei ihren Telemedien (§ 11 d) und dem Jugendangebot „Funk“ (§ 11 g). Und auch ihr Angebote auf Drittplattformen, die Vernetzung ihrer Angebote und die Verlinkung auf solche von Einrichtungen der Wissenschaft und Kultur müssen journalistisch-redaktionell begründet werden (§ 11 d Abs. 4). Schließlich findet sich das Merkmal bereits im Abschnitt zu nicht-öffentlich-rechtlichen Telemedien: Anbieter von „Telemedien mit journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten, in denen insbesondere vollständig oder teilweise Inhalte periodischer Druckerzeugnisse in Text oder Bild wiedergegeben werden“ (§ 54 Abs 2), haben zusätzliche Auflagen. Sie müssen den Verantwortlichen mit Adresse benennen (§ 55), Gegendarstellungen veröffentlichen (§ 56) und dürfen bei Verstößen von den Aufsichtsbehörden nur nach den Beschlagnahmebestimmungen der Strafprozessordnung gesperrt werden (§ 59). Mit „periodischen Druckerzeugnisse in Text oder Bild“ erfasst der Rundfunkstaatsvertrag also heute bereits ‚Online-Presse‘. Der Entwurf verwendet „journalistisch-redaktionell“ nun auch bei der Definition von Medienintermediären und deren Diskriminierungsfreiheit.

Bei den Streams von NPAs, CCCs und anderen Veranstaltungen werden regelmäßig mehrere Kameras, Zoom und Schwenks eingesetzt, und die Beiträge werden in der Bühnenmoderation kommentiert. Entsprechend könnte es sich bei diesen Angeboten als Livestream um Rundfunk und auf Abruf um journalistisch-redaktionelle Telemedien handeln. Müssten Digitale Gesellschaft und CCC also Gegendarstellungen zu ihren Beiträgen zulassen?

Die Bund-Länder-Kommission hatte vorgeschlagen, bei der Regulierung von Medienplattformen, Benutzeroberflächen und Medienintermediären an die Meinungsbildungsrelevanzvon audiovisuellen Inhalten anzuknüpfen. Wenn meinungsrelevante Inhalte betroffen sind, müsse möglichen Fehlentwicklungen entgegengewirkt werden. Umgekehrt solltenAngebote, die keine relevante Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung haben, von den Vorgaben der Plattformregulierung ausgenommen werden.

Die LMAs haben bereits heute bei der Konkretisierung der Plattformregeln „die Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung für den Empfängerkreis in Bezug auf den jeweiligen Übertragungsweg zu berücksichtigen“ (§ 53 RStV). Der Entwurf ergänzt: „auf den jeweiligen Übertragungsweg, die jeweilige Medienplattform oder die jeweilige Benutzeroberfläche“. Im Entwurf soll nun als Bagatellrundfunk gelten, was „nur geringe Bedeutung für die individuelle und öffentliche Meinungsbildung entfalten.“ (§ 20 b Abs 1 Pkt 1). Meinungsbildungsrelevanz übersetzt der Entwurf mit „journalistisch-redaktionell gestaltet“ und „entlang eines Sendeplans“, lässt aber auch „andere vergleichbare Gründe“ zu. Außerdem setzt er eine quantitative Untergrenze (5.000 potentielle zeitgleiche Nutzer, regelmäßig monatlich 20.000 Nutzer insgesamt) und führt eine spezifische Ausnahme ein (für „virtuelle Spiele“).

Die Meinungsbildungsrelevanz der CCC-Mediathek media.ccc.de dürfte in Bezug auf den gesamten Übertragungsweg Internet gering sein. Selbst Größen wie Burda, Bertelsmann und Springer erreichen nach dem mit aufwendiger Methodik erhobenen MedienVielfaltsMonitor der Medienanstalten im Meinungsmarkt Internet nur Anteile von etwa 10 Prozent (Ergebnisse 2. Halbjahr 2017). Die technisch mögliche Reichweite ist, wie wir gesehen haben, untauglich. Bei der wachsenden Zahl von übertragenen Veranstaltungen könnte media.ccc.de auf kumulierte 20.000 Live-Zuschauer im Monat kommen.

Medienplattformen und Benutzeroberflächen

Plattformen und Benutzeroberflächen fungieren als „Gatekeeper“ für die Medienvielfalt, da sie das Angebot auf ihrer Plattform und die Auffindbarkeit der Inhalte in ihrer Benutzeroberfläche bestimmen. Ziel der Regulierung ist es, Zugang und Auffindbarkeit von Inhalten mit besonderer Relevanz für den öffentlichen Meinungsbildungsprozess sicherzustellen.

Dahinter steht die Beobachtung, dass Plattformen durch Netzwerkeffekte Marktmacht und Bindekraft entfalten: Wer sich einen Smart-TV oder ein Netflix-Abo leistet, wird bevorzugt dort schauen. Es reicht daher nicht aus, dass er Öffentlich-Rechtliche anderswo im Internet sehen kann. Wenn sie auf einer aufmerksamkeitsdominierenden Plattform nicht vorkommen, sinkt ihre Chance wahrgenommen zu werden. Gegen Lock-in-Effekte schreibt die DSGVO Interoperabilität und Datenportabilität vor. Das Medienrecht mit seinem Regulierungsziel der Vielfaltssicherung unterscheidet zwischen Binnenpluralität und Außenpluralität: Es gibt mehrere Zeitungen und viele Internetangeboten, sodass Menschen Vielfalt erhalten können, wenn sie mehrere nutzen. Wird jedoch unterstellt, dass sie aufgrund der Bindekraft von Plattformen und Intermediären gerade nicht mehrere VoD-Dienste, EPGs, Soziale Netze oder Suchmaschinen nutzen, muss auf jedem betroffenen Angebot Binnenpluralität hergestellt werden. Dazu dienen vor allem die Belegungsregeln für Medienplattformen und möglicherweise auch für Benutzeroberflächen.

Eine Medienplattform ist ein Dienst, der „Rundfunk oder rundfunkähnliche Telemedien zu einem vom Anbieter bestimmten Gesamtangebot zusammenfasst“.

Ausgenommen sind analoge Fernsehkabelnetze und die Mediatheken von Rundfunkveranstaltern. Letztere sind Telemedien und keine Plattformen. Auch Angebote, die sich nicht nach Sprache, Inhalten oder Marketingaktivitäten an Nutzer in Deutschland richten, werden nicht erfasst. Außerdem gibt es eine Bagatellausnahme für Kabelnetze mit weniger als 10.000 angeschlossenen Wohneinheiten und Internet-Diensten mit weniger als 20.000 tatsächlichen Nutzern im Monatsdurchschnitt.

Gemeint sind Fernsehkabelnetze, lineare TV-Dienste wie Zattoo und Magine und die Plattformen, auf die Smart-TVs zugreifen, sowie VoD-Dienste wie Telekom Entertain (die Liste der aktuell angemeldeten Plattformanbieter in drei Kategorien, nicht darunter sind iTunes, Netflix oder Amazon Prime TV). Youtube ist wohl mit den Inhalten betroffen, die Google selbst verantwortet, z.B. in Youtube Originals, nicht aber mit den Nutzerbeiträgen, die es zu einem Medienintermediär machen.

Wahrscheinlich fällt auch medien.ccc.dedarunter. Anders als bei offenen Plattformen wie Youtube fasst hier der Anbieter rundfunkähnliche Telemedien zu einem Gesamtangebot zusammen: Der CCC entscheidet, welche Veranstaltung hier, neben seinen eigenen, live streamen und Audios und Videos anbieten darf. Möglicherweise entkommt die CCC-Mediathek dem Plattformstatus, da sie sich an Nerds und nicht an die Allgemeinheit richtet. Andererseits wird für Anbieter von Medienintermediären ausdrücklich die Möglichkeit einer „thematische Spezialisierung“ vorgesehen. Für Medienplattformen gibt es eine solche Spezialisierung nicht. Die rundfunkähnlichen Telemedien, die sie versammeln, richten sich per Definition an die Allgemeinheit. Damit scheint ein Vollprogramm gemeint zu sein. Die Möglichkeit, dass sich eine Plattform sowohl an die Allgemeinheit richtet, sich aber gleichzeitig auf Inhalte aus der Wissenschaft, der LGBT-Community oder eben der Hacker-Szene spezialisiert, scheint nicht vorgesehen zu sein.

Auch die Abgrenzung des Geltungsbereichs durch die Sprache eines Angebots wirft Fragen auf. So ist das Cultural Broadcasting Archive (CBA) vom Verband Freier Radios Österreich deutschsprachig und gibt keinen offensichtlichen Hinweis darauf, dass es nicht zur Nutzung in Deutschland bestimmt ist. Nur Freie Radios, nicht aber individuelle Nutzer können Inhalte auf CBA stellen. Daher ist es wohl kein „offenes System“, sondern ein vom Betreiber der Medienplattform zusammengefasstes Gesamtangebot. Würde der deutsche Staatsvertrag tatsächlich auf die österreichische Plattform durchgreifen?

Eine Benutzeroberfläche ist eine Übersicht über Angebote einer oder mehrerer Medienplattformen, die eine direkte Ansteuerung dieser Angebote ermöglicht.

Im Kern sind damit Electronic Programme Guides (EPG) und andere Programmführer gemeint.

Geht es bei den Plattformregeln darum, dass die gesellschaftlich gewünschten und deshalb zur Verbreitung vorgeschriebenen Inhalte auf den Plattformen verfügbar sind (Must-carry), geht es hier darum, dass sie auch gefunden werden können (Must-be-found).

Wer in seinem Blog gelegentlich Links auf Mediatheken und Youtube setzt, fällt sicher nicht darunter. Dagegen dürfte MediathekView, mit seiner Übersicht der aktuell in den öffentlich-rechtlichen Mediatheken in Deutschland, Österreich und der Schweiz verfügbaren Beiträge, die man mit einem Klick ansehen oder runterladen kann, eine „Angebots- oder Programmübersicht, die nicht zugleich Teil einer Medienplattform“ ist, sein.

Für die Regulierung gilt: „Die bisherige Differenzierung zwischen non-linearen und linearen Diensten wird grundsätzlich aufgehoben. Die grundsätzliche Gleichstellung von linearen und Abruf-Angeboten erscheint gerade vor dem Hintergrund der Entwicklungen des Smart-TV erforderlich und geboten. Für Medienplattformen wird im Sinne einer abgestuften Regulierung eine Regulierungsintensität je nach Gefährdungsgrad für die Meinungsvielfalt vorgesehen.“ (Erläuterungen zur Novellierung der Plattformregulierung)

Eine Gleichstellung ist keine Aufhebung der Differenzierung. Für Anbieter wie für Nutzer bleibt der Unterschied zwischen linearem Stream für zeitgleichen Empfang und Abrufangeboten. Medienlogisch lässt sich der Unterschied gar nicht aufheben, auch wenn das Verhältnis sich verändert und man auf Smart-TVs leicht zwischen beiden wechseln kann. Tatsächlich bleibt das Merkmal Linearität in der Definition von „Rundfunk“ und seiner Zulassungspflicht erhalten. Darüber hinaus sollen Rundfunk und Telemedien jedoch grundsätzlich gleichgestellt werden.

Die Vorschriften für Plattformen sind weitgehend unverändert.Wer eine Medienplattform anbieten will, muss dies mindestens einen Monat vor Inbetriebnahme der zuständigen LMA anzeigen. Die Anzeige muss Informationen über die Geschäfts- und Rechtsfähigkeit des Betreibers enthalten sowie bislang die Darlegung, wie den Regelungen für Plattformen entsprochen werden soll. Die zweite Anforderung soll nun ersetzt werden durch Angaben zur technischen und voraussichtlichen Nutzungsreichweite.

Wenig überraschend braucht der Anbieter um Inhalte eines Rundfunkveranstalters auf eine Plattform zu stellen, dessen Einwilligung. Ebenso, um diese inhaltlich oder technisch zu verändern oder für Werbezwecke zu überblenden oder zu skalieren. Eine Ausnahme vom Veränderungsverbot für „effiziente Kapazitätsnutzung” gab es schon. Jetzt überlegen die Rundfunkpolitiker, Überblendungen oder Skalierungen zum Zweck von Empfehlungen zuzulassen, wenn der Nutzer eingewilligt und die Einwilligung jederzeit widerrufen kann.

Für problematische Inhalte gibt es ein zweistufiges Notice-and-takedown-System: „Bei Verfügungen der Aufsichtsbehörden gegen Programme und Dienste Dritter, die über die Medienplattform verbreitet werden, sind diese zur Umsetzung dieser Verfügung verpflichtet.“ Wenn Maßnahmen gegen diese Dritten versagen, können Maßnahmen zur Verhinderung des Zugangs zu solchen Programmen gegen den Anbieter der Medienplattform oder Benutzeroberfläche gerichtet werden.

Den Kern der Vielfaltssicherung machen die Belegungsregeln für Medienplattformen (§ 52 b) aus: Von der Gesamtkapazität für Rundfunkprogramme soll jeweils ein Drittel verwendet werden für zur Verbreitung gesetzlich bestimmte beitragsfinanzierte Programme, die ebenfalls gesetzlich vorgeschriebenen Regionalfenster kommerzieller Rundfunkanbieter und die im jeweiligen Bundesland zugelassenen regionalen und lokalen Programme sowie die Offenen Kanäle, ein Drittel für Programme, die der Plattformbetreiber mit dem Ziel der Vielfaltssicherung auswählen kann, und einem Drittel, das er frei, aber unter einem Ungleichbehandlungsverbot belegen darf.

Hält ein Betreiber die Belegungsregeln nicht ein, entscheidet die zuständige LMA, welche Rundfunkprogramme er zu verbreiten hat.

Programme, die der Anbieter einer Medienplattform selbst veranstaltet oder exklusiv vermarktet bleiben bei der Erfüllung der Belegungsregeln außer Betracht.

Wäre medien.ccc.de doch eine Medienplattform, könnte der CCC argumentieren, dass er den gesamten derzeitigen Katalog entweder selbst produziert hat oder exklusiv vermarktet. Die mögen bei der Bestimmung der Kapazitätsanteile außer Betracht bleiben, befreien aber nicht von der Erfüllung der Pflicht, je ein Drittel Öffentlich-Rechtliche und Vielfalt zu bringen. Aber was ist die Kapazität des Internet, und was ist ein Drittel davon? Müsste medien.ccc.de tatsächlich ARD und RBB als Live-Stream und zum Abruf aufnehmen? Und nach Ungleichbehandlungsverbots auch die AfD zulassen, wenn sie käme?

„Benutzeroberflächen“ führt der geltende Staatsvertrag nur unter der technischen Zugangsfreiheit auf, die Anbieter von Plattformen und elektronischen Programmführern gewährleisten müssen, um ein vielfältiges Angebot zu ermöglichen. Sie dürfen Anbieter von Rundfunk und Telemedien nicht durch Zugangsberechtigungssysteme, durch Schnittstellen für Anwendungsprogramme, „durch Benutzeroberflächen, die den ersten Zugriff auf die Angebote herstellen“ oder durch sonstige technische Vorgaben behindern oder unterschiedlich behandeln.

Nun werden die bestehenden und neuen Regeln für Medienplattformen weitgehend auf Benutzeroberflächen ausgeweitet und ein eigener Paragraph zur Auffindbarkeit in Benutzeroberflächen eingeführt. Demnach dürfen gleichartige Inhalte nicht ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt werden. Das betrifft vor allem deren Sortierung und Anordnung auf der Benutzeroberfläche:

„Zulässige Kriterien für eine Sortierung oder Anordnung sind insbesondere Alphabet, Genres oder Nutzungsreichweite. Eine Sortierung oder Anordnung soll in mindestens zwei verschiedenen Varianten angeboten werden. Alle Angebote müssen mittels einer Suchfunktion diskriminierungsfrei auffindbar sein.“ (§ 52 e Abs. 2 E)
„Die Sortierung oder Anordnung … muss auf einfache Weise und dauerhaft durch den Nutzer individualisiert werden können.“ (Abs. 4 E)

Medienplattformen und Benutzeroberflächen müssen Ihren Nutzern transparent machen, was sie tun: Die Grundsätze für die Auswahl von Inhalten und für ihre Organisation, darunter die Kriterien, nach denen Inhalte sortiert und angeordnet werden und nach denen Empfehlungen erfolgen. Anbietern von Rundfunk oder rundfunkähnlichen Telemedien haben sie zudem auf Verlangen Auskunft über die tatsächliche Sortierung, die Verwendung ihrer Metadaten sowie Zugangsbedingungen, insbesondere Entgelte und Tarife zu geben.

Schließlich überlegen die Rundfunkpolitiker, Inhalte mit Must-carry Status, die Vorrang bei der Belegung von Plattformen haben, auch in Benutzeroberflächen „besonders hervorzuheben und leicht auffindbar … machen” zu lassen. Die Bund-Länder-Kommission war in der Frage unentschieden. Es gab auch Stimmen, die eine privilegierte Auffindbarkeit als positive Diskriminierung abgelehnt haben.

Sollten medien.ccc.de und MediathekView unter die Definitionen von Plattform und Oberfläche fallen, müssten beide wohl ihre Transparenz verbessern. Am problematischsten wären für sie die Belegungsregeln.

Medienintermediäre

Auslöser der Reform ist, wie gesagt, das veränderte Mediennutzungsverhalten der Bevölkerung durch das Internet. Die Informationsbeschaffung über das Internet „erfolgt zu einem erheblichen Teil über sogenannte Intermediäre. Diesen kommt dadurch eine stärkere Rolle im gesellschaftlichen Diskurs zu. Zur Sicherung der Meinungsvielfalt und der Gewährleistung kommunikativer Chancengleichheit im Internet soll dies durch einen eigenständigen Regulierungsansatz erfasst werden.“

Die wahrgenommene Wichtigkeit gesellschaftlich relevanter Themen wird inzwischen von Suchmaschinen und Sozialen Netzen mit bestimmt. Die Frage, inwieweit algorithmische Entscheidungen die Wahrnehmung des Meinungsklimas verzerren und Polarisierungstendenzen verstärken, ist in der Forschung noch nicht abschließend geklärt. Die Medienpolitiker sehen aber eine so hinreichende Gefahr, dass sie hier für Transparenz und Diskriminierungsfreiheit sorgen wollen.

Ein Medienintermediär ist ein „Telemedium, das auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen“. Noch offen ist, ob der Begriff mit einer offenen Beispielliste konkretisiert wird: „[Insbesondere sind Medienintermediäre a) Suchmaschinen, b) Soziale Netzwerke, c) App Portale, d) User Generated Content Portale, e) Blogging Portale, f) News Aggregatoren.]“

„Dies sind z. B. Angebote wie die Google Suchmaschine oder YouTube und soziale Netzwerke wie Facebook. In Abgrenzung zu Plattformen werden nur sog. ‚offene Systeme‘ und damit keine Anbieter erfasst, die eine abgeschlossene Auswahl von Inhalten anbieten.“ (Erläuterungen zu Intermediären)

Das Wörtchen „auch“ in der Definition ist wichtig. Denn würde das Telemedium nur journalistisch-redaktionelle Angebote aggregieren, wäre es entweder, wenn es überwiegend Texte aggregiert, eine Presseplattform und die Rundfunkpolitik nicht zuständig (Presseähnlichkeit!) oder, wenn es audiovisuelle Inhalte versammelt, eben eine Medienplattform. „Auch“ meint, dass neben journalistisch-redaktionellen Inhalten eine Suchmaschine auch alle möglichen anderen Angebote zugänglich präsentiert und Facebook auch private Posts mit Fotos vom Abendessen oder Urlaub aggregiert.

Darunter fallen auch Twitter, Google-News, Newstral, Huffington Post mit seinen Blogs, nicht aber individuelle Websites, Blogs oder Youtube-Kanäle.

Fällt die Wikipedia darunter? Einerseits ist sie ein offenes System, andererseits bietet sie eine abgeschlossene Auswahl von Inhalten in Form einer Enzyklopädie. Einerseits ist sie zweifellos journalistisch-redaktionell gestaltet, mit Elementen wie dem „Artikel des Tages“ auf der Startseite, ohne jedoch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter zu aggregieren, andererseits stammen ihre Inhalte nicht von Journalisten oder Redakteuren, sondern von ihren Nutzern. Ist die Wikipedia also ein „User Generated Content Portal“? Sie enthält rundfunkähnliche Telemedien, die sie zu einem vom Anbieter bestimmten Gesamtangebot zusammenfasst. Ist die Wikipedia also kein Intermediär, sondern eine Medienplattform? Deutlicher scheint die Lage beim Medien-Repositorium der Wikipedia: Wikimedia Commons.Das ist ein offenes System, das nicht zu einem Gesamtangebot zusammengefasst wird.

Auch Plattformen für Open Educational Resources (OER) mit ihren Videos (z.B. auf OpenLearnWare von der TU-Darmstadt) wären erfasst, ebenso der freie Mediaplayer Kodi als offene Plattform für Add-on-Apps von Drittanbietern, z. B. Zattoo, media.ccc.de, Internet Archive usw. Intermediäre sind ebenfalls nur erfasst, wenn sie zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind.

Vimeo mit deutschsprachiger Oberfläche wäre betroffen, nicht aber das Internet Archive.

Auch bei den Vorschriften des neuen VI. Abschnitts gibt es eine Aufgreifschwelle. Sie gelten nicht für Medienintermediäre, die

„1. weniger als eine Million Nutzer [„Unique User“] im Bundesgebiet pro Monat erreichen,
2. auf die Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten mit Bezug zu Waren oder Dienstleistungen spezialisiert sind,
3. ausschließlich privaten oder familiären Zwecken dienen.“

Über der Schwelle liegen Facebook, Google, Twitter, aber auch die Wikipedia und Wikimedia Commons, aus dem die in der Wikipedia eingebetteten Audios und Videos abgespielt werden. Mit 2.) sind Online-Shops wie Amazon und Zalando gemeint und mit 3.) vermutlich Messenger wie Whatsapp oder Signal.

Die Vorschriften gelten „auch dann, wenn die intermediäre Funktion in die Angebote Dritter eingebunden wird (integrierter Intermediär).“ Damit könnte eine Google-Suche auf der eigenen Site gemeint sein oder die Blogs auf Huffington Post.

Anbieter von Medienintermediären haben zur Erleichterung der Rechtsverfolgung einen inländischen Zustellungsbevollmächtigten zu benennen. Das müssen sie nach DSGVO ohnehin schon. Die Transparenzvorschriften besagen ferner, dass Anbieter von Medienintermediären Informationen verfügbar halten müssen über die Kriterien für die Aufnahme und den Verbleib von Inhalten auf ihren Angeboten und über „die zentralen Kriterien einer Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten und ihre Gewichtung einschließlich Informationen über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen in verständlicher Sprache.“ Das wäre die erste gesetzliche Vorschrift zur Offenlegung der Funktionsweise von Algorithmen.

Die Regeln zur Diskriminierungsfreiheit richten sich laut Erläuterung an besonders marktmächtige Medienintermediäre: „Zur Sicherung der Meinungsvielfalt dürfen Medienintermediäre journalistisch-redaktionell gestaltete Angebote, auf deren Wahrnehmbarkeit sie potentiell besonders hohen Einfluss haben, weder mittelbar noch unmittelbar unbillig behindern oder ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln.“ Eine Diskriminierung liegt vor, wenn der Anbieter von den nach den Transparenzvorschriften veröffentlichten Kriterien „zugunsten oder zulasten eines bestimmten Inhaltes bewusst und zielgerichtet“ abweicht.

Anders als bei Medienplattformen und Oberflächen, denen offenbar in jedem Fall ein Vollprogramm (Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung) zugrunde gelegt wird, sehen die Politiker bei Intermediären die Möglichkeit einer thematischen Spezialisierung vor. Diese muss vom Anbieter durch die Gestaltung des Angebots kenntlich gemacht werden. Als Beispiele nennen die Erläuterungen Google News und Xing.

Ebenso ist ein auf rechtsnationale Themen spezialisiertes soziales Netzwerk vorstellbar, das als Selektionskriterium ‚keine Ausländer‘ festlegt und veröffentlicht. Solange es davon nicht willkürlich abweicht, würde es sich nicht um Diskriminierung im Sinne des Entwurfs handeln.

Schließlich erwägen die Politiker, eine Ausweispflicht für Social Bots einzuführen. Wer Bots verwendet, ist

„verpflichtet, bei mittels eines Computerprogramms automatisiert erstellten Inhalten oder Mitteilungen den Umstand der Automatisierung kenntlich zu machen, sofern das hierfür verwandte Nutzerkonto seinem äußeren Erscheinungsbild nach für die Nutzung durch natürliche Personen bereitgestellt wurde. Dem geteilten Inhalt oder der Mitteilung ist der Hinweis gut lesbar bei- oder voranzustellen, dass diese unter Einsatz eines das Nutzerkonto steuernden Computerprogrammes automatisiert erstellt und versandt wurde.“

Neben den Betreibern von Bots sollen auch Intermediäre dafür Sorge tragen, dass Bots gekennzeichnet werden.

Mark Zuckerbergs Behauptung ‚Wir sind nur ein Tech-Provider für das, was unsere Nutzer machen, deshalb bleibt uns mit Medienregulierung vom Hals‘ wird damit ein Ende haben. Facebook müsste die Funktionsweise seiner Algorithmen erklären und dafür sorgen, dass Bots gekennzeichnet werden.

Eine Gefahr, dass die Intermediären-Regulierung auf private Posts übergreift, besteht wohl nicht. Uploadfilter oder ein Notice-and-takedown sind nicht vorgesehen. Schließlich geht es auch hier um journalistisch-redaktionelle Inhalte, und nur deren Anbieter können Verstöße bei den Landesmedienanstalten geltend machen. Was für Maßnahmen diese dann ergreifen, sollen sie selbst in Satzung und Richtlinien regeln. Der Staatsvertrag gibt den LMAs die Möglichkeit, bei Verstößen Angebote zu untersagen und deren Sperrung anzuordnen.

Vorschläge

Mein vorläufiges Fazit: der Entwurf geht in die richtige Richtung. Auf die offenkundige Meinungsmacht von Intermediären muss das Rundfunkrecht reagieren. Vor allem Algorithmen-Transparenz und Kennzeichnungspflicht für Bots sind Neuerungen, die das Meinungsklima verbessern können.

Erfasst werden sollen große, meinungsmächtige Plattformen wie Google, Facebook, Netflix etc. Nach dem Marktortprinzip können Anbieter, die zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind, auch erfasst werden.

Wie die Diskussion gezeigt hat, wirft der neue Rundfunkstaatsvertrag jedoch viele Fragen zu zivilgesellschaftlichen Angeboten auf. Ob und wie sich Wikipedia, Wikimedia Commons, medien.ccc.de oder MediathekViewin die erweiterte Systematik einfügen, ist unklar.

Wollte man unbeabsichtigte Nebenwirkung auf diese Anbieter ausschließen, könnte man die Regelungen auf Plattformen, Benutzeroberflächen und Intermediäre beschränken, die mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden. Anknüpfungspunkte dafür finden sich im Netzwerkdurchsetzungsgesetz. Das beginnt: „Dieses Gesetz gilt für Telemediendiensteanbieter, die mit Gewinnerzielungsabsicht Plattformen im Internet betreiben, die es Nutzern ermöglichen, beliebige Inhalte mit anderen Nutzern auszutauschen, zu teilen oder der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (soziale Netzwerke).“ Auch in der aktuellen AVMD-Richtlinie heißt es, sie solle nur wirtschaftliche Tätigkeiten erfassen, „sich jedoch nicht auf vorwiegend nichtwirtschaftliche Tätigkeiten erstrecken, die nicht mit Fernsehsendungen im Wettbewerb stehen, wie z. B. private Internetseiten und Dienste zur Bereitstellung oder Verbreitung audiovisueller Inhalte, die von privaten Nutzern für Zwecke der gemeinsamen Nutzung und des Austauschs innerhalb von Interessengemeinschaften erstellt werden.“

Alternativ ließe sich zur Vermeidung von Kollateralschäden an den Bericht der Bund-Länder-Kommission anknüpfen. Dort heißt es: „Im Rahmen der technischen Medienplattformen soll aus Sicht der Länder an dem ‚Must-Carry‘ Regime festgehalten werden, sofern es sich um Netze handelt die für eine erhebliche Zahl von Endnutzerinnen und -nutzern das Hauptmittel zum Empfang von audiovisuellen und Audioinhalten darstellen.” Eine sinngemäße Formulierung findet sich jedoch im Entwurf nicht wieder. Mit der vorgesehenen Aufgreifschwelle von 20.000 tatsächlichen Nutzern im Monatsdurchschnitt werden eine Reihe zivilgesellschaftlichen Plattformen erfasst, ohne dass diese für irgendjemanden das Hauptmittel zum Empfang von audiovisuellen Inhalten wären.

Eine dritte Möglichkeit wäre es, analog zur vorgeschlagenen Sonderregelung für „virtuelle Spiele“, eine Sonderausnahme für Live- und Abrufangebote von Vorträgen, Diskussionen und Vorlesungen einzuführen. Wie alle Sonderregelungen wäre das nicht schön, könnte aber einen Teil der hier angesprochenen Probleme heilen.

Der Einfluss eines Angebots auf die öffentliche Meinungsbildung ist entscheidend für den Zugriff des Rundfunkrechts. Um einen solchen Einfluss empirisch feststellen zu können, müsste man vorher und nachher in die Köpfe von Menschen schauen können. Da das nicht möglich ist, scheint eine gewisse Reichweite als ein für öffentliche Wirkung sinnvolles, aber nicht hinreichendes Merkmal. Da die potentielle technische Reichweite bei den infrage stehenden Diensten kein taugliches Abgrenzungskriterium ist, wird man tatsächliche Reichweiten zugrunde legen müssen. Doch auch hier gibt es Reichweiten weit über den vorgeschlagenen Schwellen, aber ohne Meinungsrelevanz, wie Shopping- und eSport-Kanäle. Die Medienanstalten erheben daher für ihren MedienVielfaltsMonitor das relative Meinungsbildungsgewicht der verschiedenen Mediengattungen (TV, Internet, Zeitungen usw.) sowie die Konzentration der Medienkonzerne mit ihren Angeboten in allen Medien. Die Vielfalt der Angebote hängt natürlich von der Vielfalt der Anbieter ab. Der Monitor erfasst heute bereits Onlinemedien. Nach der vorliegenden Änderung werden auch Medienintermediäre aufzunehmen sein.

Die Bund-Länder-Kommission hatte ein weiteres Merkmal vorgeschlagen: „Meinungsmacht durch Aufmerksamkeitssteuerung (Bewertung des Einflusses darauf, auf welche Inhalteangebote die Nutzerinnen und Nutzer aufmerksam werden).“ Hier gilt es, im Monitor auch Lock-in-Effekte zu erfassen, also die Frage, wie viele Nutzer verwenden ausschließlich Facebook, Youtube oder andere Plattformen, um sich zu informieren. Wird eine solche Aufmerksamkeitsdominanz festgestellt, ist gegenzusteuern.

Damit sind wir bereits im Medienkonzentrationsrecht. In der Tat würde man meinen, dass die Einführung von Medienplattformen und Intermediären in den RStV in Anerkennung ihrer Meinungsmacht auch eine entsprechende Anpassung im Medienkonzentrationsrecht verlangt. Die wird von der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) seit Jahren gefordert. Die aktuellen Bestimmungen dazu finden sich im § 26 RStV „Sicherung der Meinungsvielfalt im Fernsehen“. Der Titel macht das Problem unmittelbar deutlich. Der Unterabschnitt „Sicherung der Meinungsvielfalt“ wurde im Ende 1996 verabschiedeten 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag eingeführt und seither nicht mehr aktualisiert. Die Eingreifschwelle gegen „vorherrschende Meinungsmacht“ liegt bei einem Zuschaueranteil von 30 Prozent. Laut MedienVielfaltsMonitor für das 2. Halbjahr 2017 liegen kommerzielle Fernsehsender bei einem Anteil von unter 10 Prozent. Die Konzentrationsregeln sind daher heute bedeutungslos, die Einbeziehung von Plattformen und Intermediären längst überfällig.

Der Vorsitzende der KEK Georgios Gounalakis mahnt daher in einem Interview zum RStV-Entwurf: „Die wiederholte Untätigkeit des Gesetzgebers missachtet freilich die verfassungsrechtliche Verpflichtung der Länder zur präventiven Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht. Der Appell an die Länder kann deshalb nicht oft genug wiederholt werden: Bitte einigen Sie sich auf einen vernünftigen und operablen Schwellenwert, der den Weg zur dringend notwendigen Reform des bestehenden Rechts hin zu einem effektiveren Modell ebnet, das die Konzentrationsbewegungen in der digitalen und konvergenten Medienwelt kontrollierbar und falls nötig auch sanktionierbar macht.“ Die KEK schlägt daher ein Gesamtmeinungsmarktmodell vor, das nicht nur Intermediäre, sondern auch nichtpublizistischen Anbieter mit politischer Relevanz erfasst. Laut eines von der KEK in Auftrag gegebenen Gutachtens sind das Politiker und Parteien, wohl auch Lobbyisten und ausländische Regierungen, aber auch Cambridge Analytica. Erst auf diese Weise, so Gounalakis, könne eine adäquate Bewertung von Verflechtungen zwischen z. B. algorithmenbasierten Intermediären und publizistischen Inhalteanbietern ermöglicht werden. Allerdings erklärt er auch, warum die überfälligen Anpassungen in diesem Entwurf fehlen: Weil „einzelne Landesregierungen die Weiterentwicklung des Medienkonzentrationsrechts aus alleinigem Standortinteresse großer TV-Sender heraus mit der Forderung nach Statuierung unrealistischer Aufgreifschwellen verbinden und mit ihrer Drohung eines Vetos blockieren.“

Weiterhin sollte im Zuge der sprachlichen Auffrischung auf den Begriff „User-Generated Content“ verzichtet werden. Aufgekommen ist er zusammen mit dem Web 2.0 aus der Sicht der Anbieter von „Röhren“, die mit „Inhalt“ gefüllt werden wollen. ‚UGC ist so 2005!‘ würden junge Menschen sagen. Und vor allem diffamiert er die Werke von Nutzern als minderwertig: ‚Urheber schöpfen Werke‘, ‚User generieren Content‘. Dabei sind urheberrechtlich Nutzerbeiträge in aller Regel genauso geschützt wie die von Profis. Die OECD spricht in einem Bericht von 2007 immerhin von „User-Created Content“ (UCC). Statt „UGC Portale“ wäre „Nutzer-Portale“ oder „Portale für Nutzerbeiträge“ neutraler.

Da die Erläuterungen zugeben, dass die vorgesehene grundlegende Erneuerung des Rundfunkbegriffs aufgegeben und nur redaktionelle Änderungen vorgenommen wurden, sollte die Umbenennung in „Medienstaatsvertrag“ aufgegeben werden. Der sich darin ausdrückende Anspruch, die Gesamtheit der meinungsbildenden Medienangebote zu regeln, wird nicht erfüllt. Nicht zuletzt würde er das Missverständnis auslösen, dass er nicht nur Rundfunk, sondern auch Presse regulieren wolle. Andererseits wäre es durchaus sinnvoll, die bestehenden Anknüpfungspunkte zum Presserecht ausbauen, z.B. durch die Ausweitung des Gegendarstellungsrechts (§ 56 RStV) auf Intermediäre wie Facebook und Youtube.

Schließlich ist es höchste Zeit, die Präambel des Staatsvertrages zu aktualisieren. Frauke Gerlach (Grimme-Institut) schlug vor, die gesellschaftliche Debatte über Medienpolitik mit einer Überarbeitung der Präambel des Rundfunkstaatsvertrages zu beginnen. Sie enthalte die wesentlichen Programmsätze des Vertrages, atme jedoch den Geist des analogen Zeitalters. Kein Wunder: Sie ist 1991 nach der Wiedervereinigung das letzte Mal geändert worden. Daher sei eine Neufassung sehr gut geeignet, eine wirkliche gesellschaftliche Auseinandersetzung über die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im digitalen Zeitalter anzustoßen. Auch Jörg Ukrow, geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Instituts für Europäisches Medienrecht (EMR), sieht Aktualisierungsbedarf. Einiges habe sich erledigt, anderes sei nicht mehr auf der Höhe der technologischen Entwicklung (in EMR 07/2018).

Ein Änderungsstaatsvertrag, der sich ausdrücklich mit dem Internet beschäftigt, sollte sich die überfällige Gelegenheit nicht entgehen lassen, aus der vorangestellten Essenz des Vertrages zumindest die Spinnweben zu entfernen und die im Vertrag selbst längst anerkannte Bedeutung von Abrufdiensten aufzunehmen. Dessen ungeachtet, sollte auch Gerlachs Vorschlag einer breiten gesellschaftlichen Auseinandersetzung über die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks weiter verfolgt werden.

Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen will die Rundfunkkommission im Herbst über die Ergebnisse des Beteiligungsprozesses beraten und über das weitere Vorgehen entscheiden.

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